FM-3D:Erste Dimension: Die Handlungsebenen

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Im FM-3D-Modell werden fünf Handlungsebenen mit beteiligten Akteuren unterschieden und mit Farben dargestellt.
Innerhalb jeder Handlungsebene erfolgen Prozesse mit In- und Output.
Die Handlungsebenen werden nachfolgend einzeln beschrieben.
Bei dieser ebenenweisen Beschreibung wird noch nicht auf die jeweiligen Wechselwirkungen zwischen den Ebenen eingegangen.

Inhaltsverzeichnis

Handlungsebene 1: Die Normative Ebene

Bild: Normative Ebene (perspektivisch)
Bild: Normative Ebene (frontal)

Die oberste, erste Handlungsebene des FM-3D-Modells ist die Normative Ebene im FM (Farbe grau).

Hier erfolgt die für FM relevante Regelsetzung; die Akteure sind dementsprechend die verschiedenen Regelsetzer.
Input für die Regelsetzung sind die öffentliche Meinung, die politische bzw. fachliche Willensbildung innerhalb der regelsetzenden Gremien und der Einfluss von Interessengruppen (Lobbyismus).
Durch die Regelsetzer werden in festgelegten Prozessschritten (entlang der y-Achse) Regelwerke (Gesetze, Verordnungen, Unfallverhütungsvorschriften, Normen und Richtlinien) unterschiedlicher Verbindlichkeit verfasst und herausgegeben bzw. in Kraft gesetzt.
Output sind normative Bestimmungen, die als Input für Prozesse auf den anderen Handlungsebenen dienen.

Die Verfahren zum Verfassen von Regelwerken entlang der y-Achse sind lebenszyklus-unabhängig, jedoch sind die Ergebnisse (d.h. die resultierenden Bestimmungen) lebenszyklus-spezifisch, d.h. für jede Lebenszyklusphase (LzPh.) entlang der x-Achse bestehen eigene normative Bestimmungen, z. B. Planungsbestimmungen für die LzPh. 2 (Planung), Baubestimmungen für die LzPh. 3 (Errichtung), Betriebsbestimmungen für die LzPh. 6 (Betrieb & Nutzung) usw.

Regelsetzer, Verfahren der Regelsetzung und resultierende Regelwerke

Gesetze, Verordnungen und Unfallverhütungsvorschriften

FM-relevante Normen und Richtlinien

FM-relevante Richtlinien und Verbandsempfehlungen

Weitere Vorschriften

  • Hersteller -> Hersteller-Vorschriften

Verbindlichkeit von Regelwerken für den Anwender

(zu ergänzen: u.a. Technikklauseln, Verbindlichkeit durch Verweis oder durch Vertrag, Vermutungswirkung)

Änderungen von Regelwerken und Regelwerksverfolgung

(zu ergänzen: Methoden zur Änderung von Regelwerken; Formen der Verkündung von Änderungen; Regelwerksverfolgung/Regelwerksmanagement z. B. in ISO 9001, 14001, GEFMA 710)

Deregulierung

Bild: Deregulierung vs. Überregulierung

Zweck der Deregulierung im Allgemeinen ist eine Liberalisierung der Märkte mit positiven Effekten auf die Wirtschaft.

Für den Bereich der Regelwerke mit Relevanz im FM lässt sich feststellen, dass bei Gesetzen, Verordnungen und Unfallverhütungsvorschriften tatsächlich sowohl die Anzahl, als auch die Regelungstiefe in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen ist und weiterhin zurückgeht (im rechten Bild: rotes Feld).
Ersatzweise verweisen die staatlichen Vorschriften bei technischen Regelungsinhalten dafür immer häufiger auf die (allgemein) anerkannten Regeln der Technik (aRdT). Solche Verweise finden sich beispielsweise in der Trinkwasserverordnung (TrinkwV) insgesamt 24 mal, in der Energieeinsparverordnung (EnEV) 25 mal (gezählt am 22.03.2014).

Die Zahl und der Umfang der technischen Regeln von DIN, DVGW, VDE und VDI steigt währenddessen stetig und überkompensiert den Effekt der Deregulierung dadurch bei Weitem (im rechten Bild: blaues Feld). Diese Verlagerung von der öffentlich-rechtlichen zur privaten Regelsetzung wird durch den Staat gefördert (vgl. Deutsche Normungsstrategie).
Als problematisch sind hierbei allerdings folgende Punkte anzusehen:

  • Die private Regelsetzung ist für viele Regelsetzer eine unverzichtbare Einnahmequelle; staatliche Zuschüsse finden kaum statt; es bestehen dementsprechende wirtschaftliche Zwänge, mit dem Verkauf der Regeln Umsatz zu erwirtschaften. Hieraus kann ein Interessenkonflikt entstehen, nicht nur solche Inhalte zu regeln, die der Regelung bedürfen, sondern auch solche, deren Regelung lukrativ erscheint.
  • Aufgrund der wirtschaftlichen Zwänge ist private Regelsetzung ggf. nicht neutral sachorientiert, sondern umsatz- und gewinnorientiert, d.h. käuflich.
  • Die private Regelsetzung findet meist ohne Beteiligung der Verbraucher/Kunden/Endanwender statt; sie unterliegt weder einem Interessenausgleich, noch einer staatlichen Aufsicht, noch einer unabhängigen Kontrolle.

Kritikpunkte

Gängige Kritikpunkte an der Regelsetzung in Deutschland sind:

  • Deutschland ist überreguliert; eine angestrebte Deregulierung findet de facto nicht statt; die Zahl der Regelwerke ist insgesamt zu hoch.
  • Die Regelungsgebiete der einzelnen Regelsetzer überschneiden sich zu stark; dadurch kommt es zu unübersichtlichen Doppelregelungen (z. B. Staatliche und berufsgenossenschaftliche Regelungen zum Arbeitsschutz; gleichzeitige Geltung von DIN und DIN EN-Normen mit unterschiedlichen Inhalten zum gleichen Thema).
  • Der Föderalismus bewirkt im Bauordnungsrecht ein in der Sache nicht zu rechtfertigendes Nebeneinander von 16 Landesbauordnungen mit jeweils dazugehörigen Sonderbauverordnungen, Prüfverordnungen, Technischen Baubestimmungen und dgl. Für bundesweit agierende Anwender ist dies mit unnötigem Mehraufwand verbunden
  • Für den Anwender sind private technische Regeln kostenpflichtig und aufgrund regelmäßiger (und teils weit überproportionaler) Preissteigerungen in den letzten Jahren ein nicht unerheblicher Kostenfaktor geworden. Gleichzeitig hat der Anwender aber keine Wahl, diese Regeln nicht zu beschaffen, wenn er regelwerkskonform handeln will. Zudem ist die Handhabung oft unpraktisch (z. B. Verbot der innerbetrieblichen Vervielfältigung von VDE-Bestimmungen, damit Verbot der Digitalisierung und Bereitstellung in einem Unternehmens-Intranet).
  • Einflussnahmemöglichkeiten an privaten technischen Regeln durch Anwender bestehen nur durch Mitarbeit in den Gremien (was tlw. wiederum kostenpflichtig und sehr zeitaufwändig ist) oder durch Einspruch gegen ein Regelwerk innerhalb der Einspruchsphase. Allerdings dauern die Einspruchsphasen tlw. nur wenige Monate, auch die Entwürfe sind teils kostenpflichtig und Einsprüche können von den Ausschüssen leicht abgewiesen werden. Den Anwendern wird es dadurch erschwert, Einfluss zu nehmen. Nach Ende der Einspruchsphase und mit Veröffentlichung einer Ausgabe (Weißdruck) ist das Regelwerk praktisch nicht mehr zu ändern.

Sonstige Hinweise

Eine normative Ebene kommt in keinem der bisherigen FM-, GM- oder QM-Modelle vor.

Siehe auch

  • GEFMA 900 Gesetze, Verordnungen, UVVorschriften im FM; jährlich neu herausgegeben von GEFMA e.V.; 873 Einträge in 2014
  • GEFMA 910 Normen und Richtlinien im FM; a.a.O.; 1.038 Einträge in 2014


Handlungsebene 2: Die Behörden-Ebene

Die zweite Handlungsebene im FM-3D-Modell ist die Behörden-Ebene (Farbe gelb).

Genehmigungen und Erlaubnisse

Bild: Behörden-Ebene (Genehmigungen) (perspektivisch)
Bild: Behörden-Ebene (Genehmigungen) (frontal)

Genehmigungsvorbehalt

Diverse Aktivitäten innerhalb des FM stehen unter einem Genehmigungsvorbehalt, d.h. sie bedürfen einer Genehmigung oder Erlaubnis. Hierzu zählen u.a.:

Genehmigungsverfahren

Die zuständigen Genehmigungsbehörden führen auf Antrag Genehmigungs- bzw. Erlaubnisverfahren durch, z. B. für Baugenehmigungen oder Gewerbeerlaubnisse.

Input für Genehmigungsverfahren sind einerseits die Genehmigungsanträge, andererseits die Vorgaben aus den genehmigungsrechtlichen Rahmenbedingungen, wie z. B. einer bestehenden Bauleitplanung mit Bebauungsplänen.
Output sind Genehmigungsbescheide mit Auflagen und Nebenbestimmungen, die wiederum als Input für Prozesse auf anderen Handlungsebenen dienen. Die Auflagen und Nebenbestimmungen in Bescheiden sind rechtlich bindend.

Behördliche Aufsicht

Bild: Behörden-Ebene (Behördl. Aufsicht) (perspektivisch)
Bild: Behörden-Ebene (Behördl. Aufsicht) (frontal)

Innerhalb der Behörden-Ebene erfolgt ferner die behördliche Aufsicht, bei der Aufsichtsbehörden die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften in ihrem jeweiligen Sachgebiet überwachen.

Organisation der behördlichen Aufsicht

Die behördliche Aufsicht ist in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich organisiert. Länderspezifische Aufsichtsbehörden mit Relevanz im FM sind u.a.:

sowie bundeseinheitlich:

Aufgaben der Aufsichtsbehörden

Zu den Aufgaben der Aufsichtsbehörden gehören:

  • Durchführung eigener Aufsichtsmaßnahmen, z. B. Feuer-/Brandverhütungsschauen
  • Entgegennahme und Verfolgung von Anzeigen durch Dritte
  • Treffen von Anordnungen, z. B. nach § 20 TrinkwV
  • Verhängen von Sanktionen im Ordnungsrecht, z. B. Bußgelder
  • Mitwirkung im Strafrecht (?).

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben werden die Aufsichtsbehörden unterstützt durch die Verpflichtung neutraler Dritter, bestimmte Sachverhalte (z. B. schwere Mängel oder Fristenüberschreitungen) anzuzeigen, beispielsweise:

Auch für die Anwender (Adressaten der Vorschriften) selbst bestehen zahlreiche Anzeigepflichten gegenüber den Behörden:

  • Meldepflichtige Arbeitsunfälle (nach § 193 SGB VII)
  • Unfall- und Schadensanzeigen beim Betrieb überwachungsbedürftiger Anlagen (nach § 18 BetrSichV)
  • Diverse Anzeigepflichten bei Wasserversorgungsanlagen (nach § 13 TrinkwV)
  • sowie zahlreiche weitere Anzeigepflichten.

Verbindlichkeit behördlicher Anordnungen für den Anwender

Behördliche Anordnungen sollten unbedingt beachtet werden. Ein Verstoß dagegen ist i.d.R. mit empfindlichen Geldbußen sowie unter Umständen auch mit Strafe bewehrt. Beispiele dafür sind:

Sonstige Hinweise

Input der behördlichen Aufsicht sind rechtsrelevante Erkenntnisse, die ein Handeln der Behörde bewirken.
Output sind Anordnungen oder Sanktionen.

Auch auf der Behörden-Ebene sind die Prozessschritte (entlang der y-Achse) lebenszyklus-unabhängig, jedoch sind die resultierenden Ergebnisse (Auflagen und Nebenbestimmungen, Anordnungen und Sanktionen) lebenszyklus-spezifisch, d.h. es gibt z. B. Auflagen für die Errichtung, den Betrieb, die wesentliche Änderung und den Abbruch baulicher und technischer Anlagen usw.

Eine Behörden-Ebene kommt in keinem der bisherigen FM-, GM- oder QM-Modelle vor.


Handlungsebene 3: Die Nutzer- /Kunden-Ebene

Die dritte Ebene im FM-3D-Modell ist die Nutzer- /Kunden-Ebene (Farbe grün).

Bedarfsplanung im FM

Bild: Kunden-Ebene (Bedarfsplanung) (perspektivisch)
Bild: Kunden-Ebene (Bedarfsplanung) (frontal)

Gegenstand der Bedarfsplanung im FM ist es, Bedürfnisse zu identifizieren, zu verifizieren und (mittels entsprechender Entscheidungen) zunächst in Bedarfe umzuwandeln, die dann in einem zweiten Schritt in konkrete Anforderungen umgesetzt werden.

Bedürfnisse und Bedarfe

Bei diesem ersten Umwandlungsschritt sind die ermittelten Bedürfnisse einerseits daraufhin zu überprüfen, ob deren Erfüllung mit öffentlich-rechtlichen Bestimmungen sowie den Unternehmenszielen vereinbar sind und andererseits, ob die erforderlichen Ressourcen (Kapital, Personal etc.) zur Verfügung gestellt werden können und sollen.

Die Bedarfsplanung im FM bezieht sich dabei auf die Aspekte Mensch, Arbeitsplatz und Kernprozess (people, place, process).

  • Gängige Bedürfnisse und Bedarfe von Menschen, die mittels FM befriedigt werden können und sollen, sind insbesondere Gesundheit und Wohlbefinden am Arbeitsplatz. Dies ist Gegenstand des Arbeitsschutzes und in Deutschland vollumfänglich geregelt.
  • Bedarfe des Arbeitsplatzes sind einerseits die individuelle Arbeitsplatzgestaltung und andererseits die Anordnung von Arbeitsplätzen zueinander. Die Arbeitsplatzgestaltung ist in Deutschland durch die Arbeitssstättenverordnung sowie die zugehörigen Technischen Regeln für Arbeitsstätten (ASR) geregelt. Die Anordnung von Arbeitsplätzen zueinander (zwecks Optimierung der gegenseitigen Wechselbeziehungen) ist Gegenstand einer Betriebsplanung.
  • Die Bedarfe von Kernprozessen sind naturgemäß prozess-spezifisch und im Einzelnen festzulegen.

Bedarfe und Anforderungen

Im zweiten Umwandlungsschritt müssen die Bedarfe in konkrete Anforderungen umgesetzt werden. Dies erfolgt in der Regel mittels Leistungsbeschreibungen, Leistungsverzeichnissen (LVs), Lastenheften, Spezifikationen oder dgl. Für die Konkretisierung von Anforderungen sind Service Level hilfreich, die nach vertraglicher Vereinbarung als Service Level Agreements (SLA) bezeichnet werden.

Die Beschreibung der Anforderungen kann sowohl tätigkeitsorientiert, als auch ergebnisorientiert erfolgen. (noch näher auszuformulieren)

Die Erstellung solcher leistungsbeschreibender Dokumente mit den darin enthaltenen Anforderungen erfolgt im FM meist durch technische Abteilungen bzw. Ingenieurbüros.

Probleme

Ein häufig anzutreffendes Problem besteht darin, dass die Anforderungen nicht hinreichend präzise formuliert werden und damit Spielräume für mindere Qualität eröffnen. Dies kann einerseits damit erklärt werden, dass Dienstleistungen im Allgemeinen und FM-/FS-Leistungen im Besonderen schwieriger präzise zu beschreiben sind, als beispielsweise Industrieprodukte. Ferner sind diese Serviceleistungen sehr vielfältig und individuell und dadurch nicht leicht zu standardisieren. Und schließlich bestehen in der Beschreibung solcher Serviceleistungen und der daran gestellten Anforderungen noch keine jahrzehntelangen Erfahrungen.

Siehe auch

  • DIN 18205 Bedarfsplanung im Bauwesen; Beuth-Verlag; Ausgabe 1996-04
  • GEFMA 520 Standardleistungsverzeichnis Facility Services; GEFMA e.V.

Auftragsvergaben im FM

Bild: Kunden-Ebene (Auftragsvergaben) (perspektivisch)
Bild: Kunden-Ebene (Auftragsvergaben) (frontal)

Rechtliche Rahmenbedingungen für Auftragsvergaben im FM

zu ergänzen: Vergaberecht, GWB, VOB/A, VOL/A, Vermeidung von Korruption, Compliance etc.

Arten der Auftragsvergaben im FM

zu ergänzen: Einzelvergaben, Paketvergaben, Systemvergaben, Vor- und Nachteile

Probleme

zu ergänzen: Mangelnde Präzision der LVs, mangelnde Abstimmung zwischen LV und Vertrag, unangemessener Preisdruck in Vergabeverhandlungen, Minderleistungen, Nachtragsmanagement etc.

Siehe auch

  • GEFMA 510 Mustervertrag Gebäudemanagement; GEFMA e.V.

Aufsicht durch Kunden (Auftraggeber)

Nach den Grundregeln der Delegation (GEFMA 190) muss auch ein Kunde (Auftraggeber) von FM-/FS-Leistungen eine Aufsicht darüber ausüben, ob die von ihm beauftragten Leistungen ordnungsgemäß erbracht werden. (Die Art und Weise, wie diese Aufsicht realisiert werden kann, wird an anderer Stelle beschrieben.)


Handlungsebene 4: Die Facility Management-Ebene

Die vierte Ebene im FM-3D-Modell ist die Facility Management-Ebene (Farbe hellblau).

Bild: Handlungsebenen 4+5 (frontal)

Auf dieser Ebene erfolgen die reinen Management-Leistungen des FM, d.h. Planungs-, Steuerungs-, Koordinierungs-, Führungsaufgaben etc.

Die FM-Ebene kann weiter in eine strategische und eine taktische Unter-Ebene untergegliedert werden, was dem FM-Modell der DIN EN 15221 entspräche.

Bevorzugt wird hier jedoch eine Untergliederung im Sinne des PDCA-Zyklus; wobei die Unter-Ebenen Plan, Check und Act der Handlungsebene 4 (Facility Management) zugeordnet werden, die Unter-Ebene Do als operative Ebene der Handlungsebene 5 (Facility Services).

Plan

Bild: FM-Ebene (Plan) (perspektivisch)
Bild: FM-Ebene (Plan) (frontal)

Gegenstand der Planung im FM sind die nachfolgend aufgeführten Planungsleistungen.

Input sind die zutreffenden normativen Bestimmungen, die behödlichen Auflagen und die vertraglich vereinbarten Leistungen zur Erfüllung der Kunden-Anforderungen. Output sind konkrete Maßnahmenpläne (d.h. Festlegungen, wann etwas zu tun ist) und Prozessbeschreibungen und/oder Verfahrensanweisungen (d.h. Festlegungen, wie etwas zu tun ist).

Festlegung der betrieblichen Organisation

Es besteht die Notwendigkeit, eine den Aufgaben und der Größe des Unternehmens angemessene betriebliche Organisation festzulegen (vgl. § 3 Abs. 2 ArbSchG). Dies dient sowohl der Wirksamkeit der innerbetrieblichen Delegation von Pflichten, als auch der Vermeidung eines Organisationsverschuldens im Schadensfall.

Die Festlegungen erfolgen entweder für das gesamte Unternehmen oder für Teilbereiche daraus. Anzutreffende Formen sind z. B.

oder dgl. (mit mehr oder weniger überschneidenden Inhalten).
Der Begriff "Handbuch" ist dabei nicht wörtlich als ein gebundenes Buch zu verstehen, sondern als eine Zusammenstellung verbindlicher organisatorischer Festlegungen in einer logischen Struktur. Dies kann ebenso in Form von unternehmensinternen Intranetseiten erfolgen.

Typische Inhalte von Handbüchern sind:

  • Vorwort/Einleitung
  • Anwendungs-/Geltungsbereich (sachlich: Gesamtunternehmen/Tochterunternehmen/einzelnes Aufgabenfeld/einzelnes Projekt; örtlich: global/national/regional)
  • Grundsätze (Unternehmensgrundsätze, Leitbilder)
  • Aufbauorganisation (globale/nationale/regionale/aufgaben-/projektbezogene Strukturen; Organigramm mit Hierarchieebenen, Geschäftsbereichen; Stellvertreter-/Unterschriftsregelungen)
  • Ablauforganisation/Prozesse
  • Zuständigkeiten
  • Anhänge: Verfahrens-/Arbeitsanweisungen etc.

(noch zu ergänzen: Pflege und Dokumentation von Handbüchern, Akzeptanz bei Mitarbeitern)

Regelwerksanalyse und -verfolgung

Aus der Gesamtheit der normativen Bestimmungen (aus Handlungsebene 1) werden auftrags-spezifisch diejenigen Bestimmungen selektiert, die aufgrund der/des Objekt-Standorte(s), Nutzungsart(en) und Ausstattung(en) zutreffen. Über den gesamten zeitlichen Verlauf des Auftrages sind diese Bestimmungen zu verfolgen.

Aufgabenanalyse

(fortzusetzen)

Risikoanalyse

(gemäß GEFMA 192)

Entwurfsplanung

(fortzusetzen)

Ressourcenplanung

(fortzusetzen)

Delegation

(fortzusetzen)

Detailplanung

(fortzusetzen)

Prozesse und Verfahren

(fortzusetzen)

Check

Bild: FM-Ebene (Check) (perspektivisch)
Bild: FM-Ebene (Check) (frontal)

Gegenstand der Überprüfung im FM ist es, mit einem abgestuften Verfahren aus Aufsicht im Regelfall, Überprüfung im Zweifelsfall und Stichprobenkontrollen festzustellen, ob die getroffenen Maßnahmen wirksam sind und ob sowohl die eigenen Mitarbeiter, als auch etwaige externe Nachunternehmer ordnungsgemäß arbeiten. Dies dient sowohl der Qualitätssicherung, als auch der Erfüllung der Aufsichtspflichten.

Input sind die erbrachten Leistungen und die dazugehörige nachweisende Dokumentation. Output sind Überprüfungsergebnisse in Form der Bestätigung einwandfreier Leistungen, Erkenntnisse über aufgetretene Fehler und Verbesserungspotenziale.

Aufsicht im Regelfall

(fortzusetzen)

Überprüfung im Zweifelsfall

(fortzusetzen)

Stichprobenkontrollen

(fortzusetzen)

Act

Bild: FM-Ebene (Act) (perspektivisch)
Bild: FM-Ebene (Act) (frontal)

Ursachenanalyse

(fortzusetzen)

Prozessoptimierung

(fortzusetzen)

Fehlerkorrektur

(fortzusetzen)

Handlungsebene 5: Die Facility Service-Ebene

Die fünfte Ebene im FM-3D-Modell ist die Facility Service-Ebene (Farbe dunkelblau).

Do

Bild: FS-Ebene (Do) (perspektivisch)
Bild: FS-Ebene (Do) (frontal)

(fortzusetzen)

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